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[中国审判]司法参与基层治理的路径选择
2021-09-29

  《中国审判》记者 黄晓云

  黄河九曲十八弯,流经宁夏时拐出一个“几”字形大弯,留下“塞上江南鱼米乡”,更孕育了悠久的黄河文明。这里也是“丝绸之路”的重要一站,自古以来就是内接中原、西通西域、北连大漠、各民族南来北往频繁的地区。随着党的十九大吹响实施乡村振兴战略的号角,一幅幅城乡融合、产业发展、民生改善的美好图景正在这片沃土上徐徐铺展。

  “举全党全社会之力推动乡村振兴,促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”,是党中央的决策部署,也是人民法院的行动指南。宁夏回族自治区高级人民法院主动出击,对辖区乡村社会治理情况开展专题调研,全面审视问题困难和短板弱项,并对症施治,开具乡村善治的“千金要方”,接续推进脱贫地区发展和乡村全面振兴。

  2020年7月,宁夏高院党组书记、院长沙闻麟(前左一)在固原市原州区蔡川村考察,该村“产业引领+能人带动+财政支持+金融帮扶”的扶贫模式入选中国普惠金融助力脱贫攻坚典型案例

  2020年6月至9月,宁夏高院党组书记、院长沙闻麟以全区法院61个农村派出法庭和辖区乡镇为“根据地”,辗转103个乡镇、22个行政村,先后召开有728名乡村干部参加的座谈会29场,最终形成1.5万余字的《乡村治理之疾不治恐深 —— 宁夏乡村社会治理调查报告》,得到最高人民法院党组书记、院长周强等领导批示。报告内容被相继吸纳到自治区党委基层治理经验交流会、2021年7月全国高级法院院长座谈会的相关决策部署中,为人民法院有效参与基层治理提供了重要认识论和方法论。

  闽宁法庭服务移民群体安居乐业

  宁夏永宁县闽宁村,是东西部对口扶贫协作的移民村庄,20余年来,从风吹石头跑、地上不长草的贫困小村庄发展成为6万余人的现代化小镇,闽宁村也升级为闽宁镇。在闽宁镇垦良田于荒漠、变荒原为绿洲的进程中,2014年7月,永宁县人民法院闽宁镇人民法庭挂牌成立。

  2020年7月3日,沙闻麟来到闽宁,听取闽宁法庭助力脱贫攻坚、参与社会治理的工作汇报,并与镇主要领导、派出所、司法所、镇综治中心的工作人员座谈。他对基层存在的困难和工作的“瓶颈”了如指掌,提出的建议也切中肯綮。

  例如,针对闽宁婚姻家庭案件较多的实际,沙闻麟会调研婚姻家庭案件占比多少,主要矛盾点在哪里;听到存在彩礼过高问题的答复后,就进一步调研彩礼一般是多少。

  闽宁法庭庭长董琳说,当地彩礼动辄十几、二十几万元。这个金额在大城市可能不高,但与当地人均收入相比,就有可能导致一个家庭为了支付这些彩礼而背上外债。审判实践中,有的离婚案件当事人争取女儿抚养权考虑的竟是孩子成年后的彩礼钱。

  正是看到这个问题的严重性,沙闻麟指出,当前农村婚姻家庭关系之所以脆弱,高额彩礼是重要诱因。调查发现,宁夏农村的彩礼普遍高于10万元,最高达30万元以上,且贫困地区、民族聚居区偏高,一些地方还要求男方在县城买房、买车,举债结婚、结婚返贫现象屡见不鲜。这种高成本的婚姻往往导致男方家庭陷入经济危机,群众比喻为“搬倒石头累倒山”,也为家庭纠纷埋下矛盾隐患,经济窘境致家庭琐事升级为人身攻击甚至家庭暴力,最终夫妻感情破裂。

  “法安天下,德润人心。”推进移风易俗,表面看是行为习惯的改变,本质上是价值观念的重塑。沙闻麟强调,人民法庭作为司法“桥头堡”,要坚持把社会主义核心价值观和优秀传统文化结合起来,为乡村振兴提供润物无声的道德教化和文化滋养。

  在董琳的印象中,劳资纠纷案件也是沙闻麟在闽宁的调研重点。当地中小微企业用工不规范,常常不签合同就开始用工。一旦产生纠纷,劳动者就会因为没有合同而陷入维权困境。针对审判实践中暴露的这一问题,闽宁法庭一方面指导村委会制定合同模板,组织劳动者在用工之前,先签订合同再开工;另一方面,深入车间厂房,对企业管理人员和员工进行相关法律培训,提出整改建议。

  沙闻麟调研指出,土地流转常态化极大地解放了农村劳动力,外出打工成为农民主要增收途径,但劳资纠纷呈现高发态势,给群众增收带来重大风险。2019年,宁夏全区人民法庭受理劳资纠纷案件2399起,占新收案件的7.94%。其中,仅有约25%的案件能够得到有效执行。

  农民工的血汗钱为何屡屡受到侵犯?沙闻麟认为,其症结在于就业压力大、行业风险高及维权能力弱。对此类乡村高发的矛盾纠纷,人民法院要坚持未病先防,健全矛盾纠纷排查预警和前端化解机制。定期汇总、分析、研判辖区矛盾纠纷线索,搞清动向、走势,切实提高排查工作的前瞻性、预见性和科学性。

  目前,闽宁法庭已和派出所、司法所、综治中心、村委会等建立联席会议制度,定期会商研判矛盾走势,并借助线上一体化解纷平台联合化解群访类案件9起。

  贺兰山法庭开创宁夏环资审判先导

  “俯瞰黄河小,高悬白雪清。”巍巍贺兰山是宁夏乃至西北地区的重要生态屏障。但是,在2017年中央环保督察中,督察组发现贺兰山国家级自然保护区生态破坏问题突出。同年5月,宁夏开始对贺兰山生态环境进行综合整治。

  2018年5月,贺兰山环境资源保护法庭(该法庭同时获批为银川市西夏区人民法院镇北堡人民法庭,以下简称“贺兰山法庭”)揭牌成立。这是宁夏首家环境资源专门审判机构,采取刑事、民事、行政“三合一”审理模式,集中受理北至石嘴山市宁蒙界、南至三关口、纵跨六县区的贺兰山国家级自然保护区范围内各类涉环境资源案件。

  据西夏法院院长陈岩涛介绍,该院已与贺兰山管理局、贺兰山森林公安局、西夏检察院等单位对接,建立贺兰山自然保护区生态环境监管三大长效机制,形成贺兰山生态环境保护共同体。经过两年多的强力打击,贺兰山保护区内破坏生态资源、偷挖盗采、乱砍滥伐案件大幅下降。近一年来,更是实现了辖区刑事案件零发案的良好态势。

  随着绿色发展理念深入人心,环保的“紧箍咒”越来越紧,如何用好法律这把“利剑”为生态文明建设护航?2020年6月23日,沙闻麟来到贺兰山法庭,了解基层乡镇人口数、民族构成,居民收入、主要经济来源、地方特色产业,以及案件审理等情况。

  陈岩涛回忆说:“调研注重工作实际,收集第一手资料,从基层社会治理过程中遇到的实际情况着手,深入了解农村经济社会转型期出现的新问题,与基层干部、人大代表共同分析问题背后的社会因素,并在后续的调研报告中从司法保障角度精准提出了解决问题的具体办法。”

  2020年12月,在充分调查研究的基础上,宁夏高院提出以“一河两漠三山”为重点的生态保护和自然资源案件实施跨行政区划的集中管辖设想,并制定了配套制度。此前贺兰山法庭所实行的环境资源案件集中管辖、“三合一”审理模式及巡回审判等做法被正式推广到全区。

  六盘山法庭率先创建“塞上枫桥”法庭

  “如果组织允许,我愿意在基层人民法庭干到退休。”这是30余年从未在机关工作过的“全国模范法官”史有明矢志不渝的心愿。

  史有明所在的宁夏泾源县人民法院六盘山人民法庭接触的案件当事人大部分是农民,从送达诉状副本到宣判环节,都需要审判人员耐心细致地做工作。史有明主动开展“法律六进”活动100余次,把法庭前移到纠纷发生现场,就地调解、审判,扩大法律宣传效果;注重了解农村风俗习惯、村规民约,融入当地群众与他们沟通、交流,被百姓称为“最接地气的法官”。

  “史有明是我们法庭的品牌。”六盘山法庭庭长于伟刚介绍说,该庭在辖区周沟村、杨岭村及大湾司法所等挂牌设立“史有明法官工作室”,定期安排法官进驻工作室开展法律咨询等工作,并以此为阵地,将便民诉讼服务延伸到群众身边。

  2020年9月25日,沙闻麟到六盘山考察,先走了“史有明法官工作室”,接着去附近的滑雪场调研,最后到杨岭村;第二天上午,开会座谈,不听长篇汇报,随机发问。

  于伟刚说,从2018年沙闻麟调任宁夏开始,这已是第三次到六盘山调研,并对法庭工作提出了新的要求:聚焦农业农村农民最关心、最期盼的热点问题,充分发挥好人民法庭的优势,创新发展新时代“枫桥经验”,为脱贫攻坚、乡村振兴提供优质高效的司法保障。

  2021年4月18日,宁夏高院召开第四次全区人民法庭工作会议,研究部署推动新时代人民法庭工作实现高质量发展,并对六盘山法庭等10个“塞上枫桥”人民法庭和史有明等10名“最美基层法官”进行了通报表扬。

  乡村治理调查问题导向寻求治本之策

  “问题是时代的声音。人民法院作为化解矛盾纠纷的前沿阵地和维护公平正义的最后一道防线,必须牢固树立问题意识和底线思维,把解决问题作为调查研究工作的出发点和落脚点,真正做到摸实情、出实招、求实效。”沙闻麟一直坚持问题导向开展调查研究,来宁伊始就第一时间走访全区28家中基层法院,在广泛听取意见建议的基础上,提出了将宁夏法院打造成“争端解决的优选地、公平正义的标志地、司法权威的制高地”的“三地”战略目标。2019年5月22日,他到宁夏人案矛盾最为突出的银川市金凤区人民法院,以“解剖麻雀”的方式对人案矛盾的突出表现、形成原因及解决对策等进行了深入调研。中央政法委将其报告印发全国政法机关学习。

  那么,这次为什么又要另辟蹊径走遍全区各乡村法庭?宁夏高院办公室副主任陈昌荣回忆说,彼时在奔波的车上,沙闻麟曾对他表示,宁夏作为西部民族地区,山川发展不平衡,城乡发展有差异,风俗习惯也有不同。“十里不同风,百里不同俗。基层治理要立足实际,不能‘一刀切’,不走完就没有发言权。”

  走过纵横交错的密布水网,翻过沟沟壑壑的山峦峡谷,到过一望无际的沙漠边缘,陈昌荣亲身感受到了地域之间鲜明的差距,“视觉冲击非常强烈。”他举例说,在北部相对发达的川区(平原),有了现代化设施,很多诉讼服务问题增加几个移动终端就能轻松解决。但是,在南部山区,道路崎岖难走,村民文化程度相对较低,这时就要靠巡回审判大显身手。

  2020年6月3日,沙闻麟一行两人来到黄河东岸的银川市兴庆区月牙湖乡。选择月牙湖乡作为调研第一站,沙闻麟有自己的考虑。过去30余年宁夏持续实施了6次大规模的移民搬迁,累计移民130余万人,群众的生产生活发生了天翻地覆的变化。仅月牙湖乡,就有来自海原县、彭阳县的生态移民2万余人。

  沙闻麟认为,文化差异对社会融合的负面效应集中体现在移民群体当中。月牙湖乡人均纯收入为12060元,远高于迁出地。从调研情况看,移民群众搬得出、稳得住、能致富的目标基本实现,但如何实现“能融入”成为新的问题。整建制的移民村和小规模的“插花”移民都不同程度地存在思想观念和风俗习惯“水土不服”的现象,引发新的社会问题。因此,他把目光首先聚焦移民群体,看从山区到川区,他们的生产生活到底发生了什么变化。

  银川市兴庆区人民法院月牙湖人民法庭将工作融入乡党委、政府城乡社区治理、公共法律服务体系建设,参与培育城乡诉源治理自治力量。“凡是综治中心,我们都要主动派人进去,建立畅通的协商渠道。”沙闻麟鼓励法庭干警帮助移民通过司法途径维权,尽量把矛盾化解在萌芽状态。

  这是一场持续三个月、行程万里的调查之旅。沙闻麟由近到远,先走川区,再走山区,从银川、石嘴山到吴忠、中卫、固原;既走法庭,也走乡镇。每到一地直奔基层一线,走村串户,和村干部交流,吃住都在法庭。他会打开食堂的冰箱,看看法院干警们平时吃啥;也会到宿舍,看看大家的住宿环境,希望能提供一个安心司法事业的条件。在为乡村面貌焕然一新欣慰的同时,他也直面社会治理发展不足带来的新问题,忧心“乡村治理之疾不治恐深”。

  “跟着问题走,奔着问题去,才能根本解决问题。”乡村治理关系农业农村发展,关乎党的执政基础,影响社会大局和谐稳定。沙闻麟指出,全区人民法庭要坚持以人民为中心,把提升群众获得感、幸福感、安全感作为乡村治理的出发点和落脚点,切实解决好老百姓的操心事、烦心事、揪心事。同时,坚持共建共治共享一体建设,通堵点、消痛点、解难点,构建符合宁夏实际、富有宁夏特色的乡村治理体系。通过自治添活力、德治明方向、法治强保障,推进自治德治法治融合发展、协同发力,确保乡村社会既生机勃勃又井然有序。  

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